王晓光、李洋：生态环境民事公益诉讼诉前赔偿制度探析
新时代、新征程，杭州检察干警胸怀炽热、上下求索。
“君子履正道，秉志宜专攻。”司法实践没有止境，检察理论创新亦无止境。静夜冥思，捕捉灵感流光；以心作笔，共谱溢彩华章。现推出“866学苑”专栏，撷取全市理论研究之精品力作，以点及面，生动展示新时代杭州检察工作高质量发展的靓丽图景。
生态环境民事公益诉讼
诉前赔偿制度探析
本文作者系西湖区院王晓光、李洋，文章发表于《中国检察官》2022年第17期（司法实务版）
摘要：生态环境民事公益诉讼诉前赔偿制度是检察公益诉讼工作的有益尝试和大胆探索，该制度运行主要涉及诉前评估、诉前（赔偿）公告、制定调解方案、诉求实现四大主要环节。该制度融合了枫桥经验理念，顺应多元化司法纠纷化解要求，有助于高效办理各类公益损害轻微的民事公益诉讼案件，能够缩短办案周期、节约司法资源、兼顾办案效果。为了进一步健全和完善该制度，还应当进一步提高公众参与度，明确调解的限度和范围以及通过司法确认保证协议执行力等。
关键词：诉前赔偿 诉前评估 诉前公告 调解方案
生态环境民事公益诉讼诉前赔偿制度又称为生态环境民事公益诉讼诉前调解，它是在检察公益诉讼业务发展的新阶段，伴随着民事公益诉讼案件量激增，案件审理致司法资源相对紧张的背景下提出的制度设计，主要适用于办理公益侵害程度轻，涉案标的额较小，且公益侵害人认错（悔罪）态度较好的生态环境民事公益诉讼案件。该制度的运行可主要概括表现为案件诉前评估、诉前（赔偿）公告、制定调解方案、诉求实现四环节。
2020年，在浙江省杭州市淳安县召开的浙江省法学会诉讼法学研究会年会上，有学者认为公益诉讼中检察机关只是公共利益的代表，没有实体利益，所以缺乏调解的基础。学界中也有观点认为，为了体现效率与秩序价值，顺应法律纠纷解决多元化的时代要求，公益诉讼可以适用诉前调解。[1]我国主流观点采用后者。通过表一对比分析发现，使用诉前赔偿（调解）制度办理环境资源领域的轻微民事公益诉讼案件时，更加方便灵活高效，能够节约司法资源，但同样也应看到诉前赔偿制度在适用过程中依然存在法理上和实践中的一些问题需要不断完善。
一
生态环境民事公益诉讼
诉前赔偿制度的可行性分析
（一）轻微生态环境民事公益诉讼案件数量激增的办案需求
近年来随着检察公益诉讼的发展，民事公益诉讼的案件量也在激增。今年1月至7月，正义网上公告的民事公益诉讼案件平均每月1000余件，这意味着一年将会有万余件的民事公益诉讼案件被立案，但仔细分析后发现，其中很大一部分案件系生态环境民事公益诉讼案件，且造成的损害后果较为轻微。法律规定民事公益诉讼案件需法院组成7人合议庭开庭审理，对检察院和法院的要求都比较高，开庭审理1起民事公益诉讼案件，法检机关都需要投入大量的人力物力等司法资源，但是实践中很多民事公益诉讼案件的损害后果都较为轻微。如果这样的案件大批量进入审判程序，每次都组建7人合议庭开庭审理，势必会进一步加重法院案多人少的矛盾。高质量民事公益诉讼案件的办理既要确保达到政治效果、社会效果和法律效果统一，同时又要兼顾司法效率的提高。因此，司法实践中大量生态环境损害轻微的民事公益诉讼案件也迫切需要办案方式的创新。
（二）新民法典等相关法律条文的立法支持
新颁布的民法典第1232条、1234条和第1235条分别规定了生态资源类民事公益诉讼案件中的“修复责任”和“赔偿责任”，明确将司法解释中具体的公益诉讼修复责任和赔偿责任上升为法典层面意义重大。生态环境民事公益诉讼诉前赔偿制度使用较小的司法成本，在不引发社会矛盾的前提下，达到了同样的法律效果，顺应了立法初衷，是检察公益诉讼工作基于民法典 1232、1234、1235条的有益尝试和大胆探索，也对新时期检察机关公益诉讼工作的完善与发展。民法典的相关条款明确将民事公益诉讼生态类案件的侵权责任做了界定，主要以修补和赔偿为主，其最终目的是加强公益生态的保护。此外，浙江省人大出台的《关于加强检察公益诉讼工作的决定》中指出，对生态环境和资源保护、食品药品安全等领域标的额较小、侵权人有赔偿意愿的案件，在确保程序公正和受到损害的社会公共利益能够得到修复的前提下，检察机关可以在诉前与侵权人就损害赔偿、生态修复等民事责任达成赔偿协议。[2]地方人大的立法也为诉前赔偿制度的深入发展提供了明确的文件支持与依据。
（三）融合“枫桥经验”理念顺应多元化司法纠纷化解要求
推动多元化纠纷解决是当前我国一项重要的司法政策，也与社会治理现代化的任务紧密相连。[3]“枫桥经验”的发源地是浙江，融合这一理念，加强沟通协调追求办案效果最大化是当下检察机关民事公益诉讼案件办理的一个重要目标。笔者认为，生态环境民事诉前赔偿制度就是将“枫桥经验”思想贯穿在司法办案中的体现。笔者通过梳理总结后发现，凡是能够适用民事公益诉讼诉前赔偿制度来办理的生态环境领域案件，其核心特点是：公益损害程度较轻，涉及赔偿的损失相对不大且公益侵害人认错悔错态度较好。这些特点也为“枫桥经验”在生态环境民事公益诉讼诉前赔偿制度中的适用提供了有利条件。民法典第1232、1234、1235条只是规范性地规定了环境资源类案件公益诉讼的修复责任和赔偿责任（包括惩罚性赔偿），并未规定责任如何落实。结合浙江省人大常委会《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，笔者认为，检察机关应当大力推动公益诉讼诉前赔偿制度的适用与发展，由机械性地适用法律变为灵活性地运用法律，让侵权人既感受到司法的温度，又切身意识到了违法行为不可为不能为。
二
生态环境民事公益诉讼诉前
赔偿制度运行的实践及理论分析
每年3-6月是钱塘江流域的禁渔期，对于禁渔期非法电鱼这类破坏钱塘江生态环境的行为，鉴于侵权人非法捕捞的鱼获数量相对不多，认罪悔错态度良好，且又愿意积极赔偿等客观情况，杭州市西湖区人民检察院慎重考虑后认为，此类案件符合民事公益诉讼诉前赔偿的办案精神。故该类案件基本都是通过生态环境民事公益诉讼诉前赔偿处理的，司法实践中都取得了很好的效果。[4]
利用诉前赔偿制度办理生态环境民事公益诉讼案件，要求检察机关应对公益损害情况客观评估后，严格根据未来生态修复需要提出诉求（比如生态修复费用和潜在危害长期治理费用以及包括惩罚性赔偿费用等）。但为了避免办案过程中发生检察机关提出的诉讼请求远高于或者不足以满足弥补生态修复的情况，笔者认为应当严格规范诉前赔偿案件办理程序：
（一）诉前评估需客观公正
生态环境民事公益诉讼诉前赔偿制度的创新性和特殊性决定了检察机关应当对公益诉讼案件进行科学、严谨的诉前可行性评估，合理限定适用民事公益诉讼诉前赔偿的案件范围，只有这样才能最终实现公平正义的目标。[5]某种程度上说该办案机制的设立会赋予检察机关更大的司法自主权，面对各种生态环境民事公益诉讼案件选择适用提起诉讼还是选择诉前赔偿成了检察机关首要面对的问题。笔者认为，要适用该制度，需要经过严谨的诉前评估，评估内容为是否满足以下两个条件：一是公益损害较轻，社会恶性影响不大；二是公益侵害人认错悔错态度好且主动提出诉前赔偿意愿。满足上述两个条件后，检察官办案组还应书面向检察长报批和上级院备案，经过检察长和上级院领导同意后方可启动公益诉讼诉前赔偿程序。
（二）必须要进行诉前公告
生态环境民事公益诉讼诉前赔偿是否需要先发出诉前公告，这一问题成了检察机关启动诉前赔偿程序无法回避的问题。2020年11月28日在杭州市淳安县召开的浙江省法学会诉讼法学研究会年会上，在单元讨论环节中有的检察官认为，这类案件因为具有涉案公益损害轻微，社会影响不严重的特殊性，为了缩短办案周期提高办案效率，因此可以不用进行诉前公告。笔者不赞同以上观点，民事诉讼法明确规定了民事公益诉讼中有关团体和组织拥有提起公益诉讼的优先权，因此检察机关在任何情况下提起民事公益诉讼，都需要公告前置，公告期满才可以作为公益诉讼起诉人提起诉讼，否则就违反了民事诉讼法58条之规定。本质上民事公益诉讼诉前赔偿（调解）制度办理的仍然是民事公益诉讼案件，办案程序不能与民事诉讼法的相关规定相违背。
（三）诉前赔偿调解方案应科学合理
生态环境民事公益诉讼诉前赔偿调解方案应当根据公益损害实际情况，按满足或者高于弥补公益损害造成的损失为标准来制定，与诉前评估程序相似，调解方案的具体内容也应当由检察官办案组根据案情起草后分别报分管检察长审批和上级检察院备案，经同意后方可告知公益侵害人。生态环境民事公益诉讼诉前（赔偿）调解与其他多元化纠纷解决方式一样，其根本目的都在于完善我国社会的治理机制，或者说是推动社会治理现代化的一个重要环节。[6]在一些非法捕捞、破坏林木的公益诉讼案件中，检察机关办案组根据损害实际情况，不但可以提惩罚性赔偿，更可以提替代性修复的诉求，树立“修复为主、赔偿为辅”的生态环境治理司法理念，并在此理念指导下合理确定修复性责任与赔偿性责任的承担方式。[7]
（四）诉前赔偿调解方案内容需完全实现
生态环境民事公益诉讼诉前赔偿制度的适用，要以不损害检察机关的司法权威为前提。因此，在检察机关主导下，根据侵权行为造成的实际及潜在公益损害而制定、达成的诉前调解赔偿协议必须以协议内容全部实现为标准才能结案，否则不但侵害了检察机关司法权威，也失去了适用诉前赔偿调解办案意义。如有公益侵害人达成诉前调解协议后爽约的情况发生，检察机关该如何应对与处理是一个非常值得思考的问题。笔者认为，检察机关就此问题有必要同法院进行商讨会签，共同出台相应文件处理好此问题。公益侵害人诉前赔偿调解签订后发生爽约情形，如果选择再启动诉讼程序提起民事公益诉讼，作为法律职业共同体的法院开庭审判时应当最大程度支持检察院的公益诉求，以此对不知悔错、 主观恶性较大的公益侵害人进行严肃惩戒。当然，检察机关诉前赔偿协议签订前应明确告知公益侵害人，如果协议签订后发生爽约要承担加重处罚等相应法律后果。
三
进一步完善和构建生态环境
公益诉讼诉前赔偿制度的设想
（一）扩大社会公众的参与度，确保达成最优诉前赔偿方案
社会公共利益的真正主体为广大人民群众，只有在社会各界广泛参与下制定出的诉前赔偿方案才能够最大限度满足保护社会公益的目的。浙江省首例民事公益诉讼诉前赔偿织纹螺案[8]中，检察机关邀请了政协、市场监督管理部门人员、消协人员、民众代表等，在各界代表共同见证下公益侵害人贺某签订了赔偿调解协议，最大限度保障赔偿协议的合理性。社会公众的广泛参与一方面能够给予公益侵害人一定压力，将其行为置于大众监督之下，有利于其更好地履约；另一方面社会广泛参与公益损害的维护，能够起到很好的普法宣传教育作用，达到办理一案教育一片的目的，实现法律效果与社会效果的有机统一。通过各界人士广泛的参与也有利于后期生态环境民事公益诉讼诉前赔偿制度的推广与普及。
（二）通过司法确认程序赋予诉前赔偿协议的强制执行力
生态环境民事公益诉讼诉前赔偿制度运用的一个重要的目的是，在达到预期办案目的的前提下，简化办案流程节约司法资源，提高办案效率，以较低的司法成本合理解决问题。为了防止诉前赔偿协议不能履行到位，进而导致损害司法公信力和检察权威情况的发生，笔者认为，可以通过引入司法确认，约束公益侵害人依照协议规定按时、按约履职。通过对诉前赔偿协议进行司法确认，赋予其强制执行力。除此之外，对于公益侵害人与检察机关签署的诉前赔偿确认书的案件，检察机关也可以邀请公证部门对诉前赔偿程序及确认书的内容进行公证，以公证书的形式赋予达到公告期限后的诉前赔偿内容强制执行效力。这样一来检察机关主导下达成的诉前赔偿协议和司法赔偿确认书就有了强制力保障，能够有效地节约司法资源，达到预期的办案目的。
（三）明确可适用生态环境公益诉讼诉前赔偿结案案件的调解范围和限度
按照民事诉讼法规定民事公益诉讼案件是可以调解结案的，但民事诉讼法却没有规定哪些案件可以调解，调解的边界范围在哪里。作为一线办案人员，笔者认为，有三类生态环境民事公益诉讼请求可以协商调解: 第一类，要求公益侵害人恢复原状的诉讼请求。公益损害无法恢复原状，只能通过替代性修复进行救济，此时诉讼请求就有了调解协商的空间。第二类，公益损害赔偿的数额相关的诉讼请求。生态环境损害面积大、时间久情况复杂，通过不同的机构、不同的鉴定评估方法会得出差距较大的赔偿数额时，就会让公益侵害人产生质疑，基于少受处罚少担责的出发点，侵权人就会提出各种异议。这种情况发生时，从节约司法办案成本的角度出发，可以选择调解。第三类，发布赔礼道歉的请求。对于发布在哪里、通过什么形式发布，在不影响公众知晓的前提下，笔者认为都是可以协商的。此外，在调解的限度上，若专业机构做出的生态修复方案确定了被告修复的方式、时间、金额，但检察机关主导下通过调解确定的新修复方案对原修复方案做出变通的，也应当以达到相同的公共利益保护效果为限。
（四）构建人民群众意见反馈机制
检察机关应当建立公众意见反馈机制，尤其是对社会公众意见审查后不予采纳的情况，检察机关应当充分说明理由，并向社会公开。甚至有学者认为，无论在什么情况下，检察机关均应对公众意见的采信情况做出必要说明[9]。如果社会公众提出了足以影响赔偿（调解）协议结果的异议，或有证据表明检察机关滥用处分权，达成了损害公益的调解协议时，检察机关应主动恢复诉前调查程序，组织相关专家学者进行听证。如果社会公众对调解协议无异议或异议不影响案件的最终处理结果，检察机关则可以按照既定流程推进案件办理。替代修复类的诉前赔偿协议履行时或者履行完毕后，检察机关可以邀请群众代表参与验收，比如损害渔业资源的公益诉讼案件，可以邀请群众代表参与增殖放流活动；破坏林业资源的公益诉讼赔偿案件，可以邀请群众代表对植被的恢复、补种树木的成活率进行监督。以人民群众满意不满意作为一项重要的公益侵害人的履约评价标准。
参考文献（向上滑动阅览）
[1]参见孙洪坤、张姣：《论民事公益诉讼中的调解制度》，《广西社会科学》2013年第9期。
[2] 参见《浙江省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》，浙江检察网http://www.zjjcy.gov.cn/art/2020/5/18/art_26_181459.html，最后访问日期2022年8月21日。
[3] 参见王亚新 ：《诉前调解的建构 ：目的、悖论、因应之策》，《人民司法》2018 年 31 期。
[4]参见《西湖：在钱塘江边举行公开听证会》，正义网http://news.jcrb.com/jszx/202205/t20220529_2406928.html，最后访问日期2022年8月21日。
[5] 参见张学丽：《检察机关提起环境公益诉讼诉前评估机制探讨》，《天津政法报》2016年5月17日。
[6] 参见张源：《检察公益诉讼中如何确定诉讼请求》，《检察日报》2019年8月11日。
[7]参见《售卖织纹螺 全国登报道歉又赔偿—— 普陀区检察院探索民事公益诉讼诉前赔偿新方式》，浙江检察网http://news.jcrb.com/jszx/202205/t20220529_2406928.html，最后访问日期2022年8月21日。
作者简介
王晓光，杭州市西湖区人民检察院党组书记 检察长
李洋（执笔人） ，杭州市西湖区人民察院第五检察部副主任，系全省检察理论研究人才、浙江工商大学法治浙江研究院研究员、浙江省法学会诉讼法学研究会理事。从检五年来，获最高人民检察院课题立项1项，省检察院课题立项4项，杭州市政法委法学会课题立项2项。先后在《检察日报》《法制日报》《中国检察官》《浙江检察》等各类期刊发表文章17篇，多篇文章获评国家级、省级奖项。
供稿 | 法律政策研究室
编辑 | 金晶